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《排污許可管理條例》解讀

    排污許可證制度的歷史已經(jīng)很長了，已有30多年。早在上世紀(jì)80年代就已產(chǎn)生。各省、區(qū)、直轄市出臺了排污許可管理相關(guān)地方法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，并據(jù)此給企業(yè)核發(fā)了排污許可證。但環(huán)保部及其前身國家環(huán)?？偩志丛谌珖鴮用娼y(tǒng)一過排污許可證的管理。我國有《環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》一法一規(guī)來規(guī)范項目建設(shè)階段的環(huán)評審批，但在項目運營階段卻依靠水、氣、聲、固、土、海等分項法律進行監(jiān)管，比項目審批更重要的項目監(jiān)管卻沒有行政法規(guī)予以管理?，F(xiàn)在出臺了這部國務(wù)院行政法規(guī)《排污許可管理條例》把這個短板補上。

    我們可以發(fā)現(xiàn)中國在環(huán)保領(lǐng)域的頂層設(shè)計，項目前端的管理靠環(huán)評制度、項目后端的監(jiān)管靠許可證制度。通過目前排污許可證的副本我們也會發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的“證”可絕不是一張紙那么簡單，幾乎跟一本環(huán)評報告同樣詳細(xì)，卻跟環(huán)評報告絕不相同：許可證記載的內(nèi)容全是監(jiān)管的對象、數(shù)據(jù)，全是“干貨”；不像厚厚一本環(huán)評報告那么“水”。一本許可證副本幾乎就把一個企業(yè)各個方面的排污說的清清楚楚?，F(xiàn)在生態(tài)環(huán)境局到企業(yè)檢查幾乎不再像以前那樣主要拿出環(huán)評報告、批復(fù)出來看一看，監(jiān)測報告看一看，再去現(xiàn)場轉(zhuǎn)一圈就算完事了?，F(xiàn)在執(zhí)法人員只需拿著排污許可證副本足矣，既短平快也更能發(fā)現(xiàn)真正的問題。

    排污許可制度的改革完善，是在審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下進行的。通過環(huán)保體制改革（核心精神可以看一看《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕81號），它屬于政策，不是法規(guī)），我們的環(huán)保體制已經(jīng)從之前的“重審批、輕監(jiān)管”向“簡政放權(quán)（潛臺詞就是輕審批）、重事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)向，并積累了經(jīng)驗。現(xiàn)在制定這個條例一則可以補足規(guī)章法律地位low的短板，更是可以固化這一體制改革成果（用官方的說法叫作治理能力現(xiàn)代化）。

已有《排污許可管理辦法（試行）》，卻還制定《排污許可管理條例》是為了確立排污許可證的法律地位，給它足夠的身份和地位。

《行政許可法》第十四條規(guī)定，本法第十二條所列事項，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。

第十五條規(guī)定，本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。

因此，生態(tài)環(huán)境部沒有資格制定一項“許可制度”。有些人一定要抬杠，說人家生態(tài)環(huán)境部是丫鬟，怎么人家還編制了《排污許可管理辦法（試行）》且執(zhí)行的好好的呀。確實如此，但從法律淵源上，它是兜圈子才實現(xiàn)讓《排污許可管理辦法（試行）》這個規(guī)范性文件長了幾個虎牙的：比如你不辦理排污許可證但你排放污水，環(huán)保局就可以用《水污染防治法》的處罰項來處罰排污單位，但處罰的名義不是人家“沒證”，而是人家“沒證排污”。但《條例》直接可以處罰“沒證”的（國務(wù)院條例有資格設(shè)立許可制度），不管你是否排污。如果你覺得“效果上沒區(qū)別”也是對的，但從法律上來說，區(qū)別是黑白之分。

我國2014年修訂《大氣污染防治法》、2015年修訂的《環(huán)境保護法》、2017年修訂的《水污染防治法》、等先后明確提出實行排污許可管理制度。法律依據(jù)如下：

現(xiàn)行《大氣污染防治法》第十九條規(guī)定， 排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。

現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第四十五條規(guī)定，國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。

現(xiàn)行《水污染防治法》第二十一條規(guī)定， 直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可證應(yīng)當(dāng)明確排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向等要求。排污許可的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。禁止企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放前款規(guī)定的廢水、污水。

我們看到，大氣污染防治法和水污染防治法授權(quán)國務(wù)院（并未授權(quán)生態(tài)環(huán)境部）制定排污許可的具體辦法（環(huán)保法對此并未授權(quán)）。2016年11月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕81號），國家層面的排污許可制度開始實施。原環(huán)境保護部2016年12月出臺了《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號），在火電（廢氣）、造紙（廢水）行業(yè)先行先試，總結(jié)經(jīng)驗，由該技術(shù)性文件落實該制度。要注意，這個文件的法律地位連部門規(guī)章都不及。2018年1月10日《排污許可管理辦法（試行）》（環(huán)境保護部令 第48號）作為落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕81號）實施排污許可制度的重要基礎(chǔ)性文件發(fā)布，才將這項制度提高到部門規(guī)章層級。《排污許可管理辦法（試行）》是對《排污許可證管理暫行規(guī)定》的延續(xù)、深化、完善，主要實現(xiàn)了地位升格。

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