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EPCO，建設(shè)管理模式的下一個風口？

     EPCO是EPC（即“工程總承包”）和OM（即“委托運營”）的打捆，是把項目的設(shè)計－采購－施工－運營等階段整合后由一個承包商負責實施，而項目的決策和融資仍然由業(yè)主負責的項目建設(shè)管理模式，這種模式并非創(chuàng)新，與DBO模式（即“設(shè)計—建設(shè)—運營”）本質(zhì)上是一致的，而DBO在污水處理等領(lǐng)域早有實施，感興趣的可以去查查相關(guān)資料，但奈何EPC確實太火了，F(xiàn)EPC的熱度還沒有退卻，在EPC基礎(chǔ)上的EPCO就接踵而來。

 EPCO的優(yōu)勢

1、運營導向下的全生命周期管理的需要

      傳統(tǒng)模式下，政府投資項目的建設(shè)和運營往往分離，一般項目建成后再委托第三方運營或由平臺公司運營，但如果項目建設(shè)階段考慮運營不足，往往會造成運營不暢、成本增加、技術(shù)適用錯誤等，最終導致項目失敗。

      對于強運營屬性的項目，EPCO通過將設(shè)計、施工和運營等環(huán)節(jié)的集成，可以解決設(shè)計和施工脫節(jié)和建設(shè)和運營脫節(jié)的問題，強化運營責任主體，使得承包商在設(shè)計和施工階段就必須考慮運營策劃問題，通過EPCO模式實現(xiàn)建設(shè)運營一體化來實現(xiàn)項目全生命周期的高效管理。

2、提升政府項目投資效率的需要

      2019年地方政府的融資主戰(zhàn)場已經(jīng)轉(zhuǎn)向?qū)ｍ梻褪袌龌谫Y。

      在國常會要求確保專項債快速見效的背景下，項目采用EPCO模式可實現(xiàn)投資和建設(shè)運營的分離，項目資金籌措由政府通過專項債和市場化融資解決，建設(shè)運營由承包商和運營商負責實施，可以大幅度提高投資效率，促進設(shè)計、施工和運營各個環(huán)節(jié)的有效銜接。

EPCO的關(guān)鍵點

1、適用范圍

      目前，不管是EPCO還是DBO都沒有明確的政策文件參考，僅有住建部《2016年地下綜合管廊試點城市申報指南》中把地下綜合管廊是否采用EPCO模式作為建設(shè)運營模式的評審內(nèi)容之一。

      但從EPCO的優(yōu)勢來看，EPCO適用于以運營為導向且運營條件邊界清晰的項目，從已實施的EPCO項目來看，主要集中在污水治理、水環(huán)境治理、市政管網(wǎng)等領(lǐng)域。

因此， 并非所有項目都有必要通過EPCO進行全生命周期的整合，對于運營服務(wù)邊界不清的項目采用EPCO反而會加大雙方的風險，風險的溢價都最終都會體現(xiàn)項目建設(shè)運營成本的增加。

2、付款節(jié)點

    EPCO的建設(shè)資金由業(yè)主負責籌措，目前，EPCO的付款節(jié)點可以分為：

（1）建設(shè)階段支付建設(shè)費用，運營階段支付運營費用。如設(shè)計費用預付部分定金，其余部分根據(jù)提供的設(shè)計成果支付設(shè)計費用，工程費用按照形象進度節(jié)點逐月支付工程進度款，支付比例一般80%左右，竣工驗收后支付至97%，質(zhì)保期過后返還3%的質(zhì)保金，運營階段費用根據(jù)委托運營合同逐期支付；

（2）建設(shè)階段支付部分建設(shè)費用，運營階段支付提留的部分建設(shè)費用和運營費用。為了夯實承包商的建設(shè)責任，項目是否滿足運營要求往往需要一定的周期才能夠驗證，因此，很多項目都提留部分比例的建設(shè)費用在運營前期隨運營費用一并支付，但提留的比例若過高（超過40%），勢必會影響承包商建設(shè)的積極性，也不符合財建[2004]369號中要求工程進度款支付比例60%—90%的要求。

3、項目公司

      采用EPCO的項目多為了轉(zhuǎn)移建設(shè)運營風險，實踐中，承包方和運營方聯(lián)合體中標后可以采用兩種交易結(jié)構(gòu)：

（1）中標后，不設(shè)立項目公司，工程進度款由業(yè)主直接支付給承包方；

（2）中標后，由運營方設(shè)立項目公司，業(yè)主委托項目公司進行工程管理并授權(quán)支付工程款，項目公司指導承包方建設(shè)，以此來加強對工程建設(shè)的管控，保證設(shè)計和施工質(zhì)量，以利于后期運營。

4、績效考核

      EPCO的運營維護費用往往涉及財政性資金，也就必須體現(xiàn)“按效付費”，與PPP一樣，EPCO與必須設(shè)計較為嚴密的績效考核條款，未來通過績效考核來提升運營服務(wù)效果，績效考核方案要避免籠統(tǒng)，最好做到可監(jiān)測，這點與PPP應該是一致的。

EPCO的困惑

1、招標投標環(huán)節(jié)適用的法律體系問題

      EPCO的招標范圍包括工程（EPC部分）和服務(wù)（OM部分），若招標人為預算管理部分，政府采購工程及相關(guān)服務(wù)，采用招標方式的適用于《招標投標法》，而運營委托服務(wù)不屬于與工程相關(guān)的服務(wù)，理應適用于《政府采購法》，那EPCO的招標范圍中既有適用《招標投標法》的內(nèi)容，又有適用《政府采購法》的內(nèi)容，屆時發(fā)生沖突如何適用？

     除此之外，目前，很多地方針對EPC都出臺了招標投標管理的規(guī)范意見，對EPC的適用范圍、資格條件、評審因素和標準都作出了明確規(guī)定，這些規(guī)定是否適用于EPCO，若適用應該如何調(diào)整增加有關(guān)運營的部分，若不適用估計那些為了規(guī)避EPC規(guī)范文件約束的項目會“包裝”為EPCO實施，EPCO難免出現(xiàn)一地雞毛的情形。

2、中期財政規(guī)劃與長期運營需求的矛盾

      采用EPCO的項目通常都具有長期、穩(wěn)定的需求，若約定的運營期限過短，運營方的投入將會有所保留，也不易夯實運營方的運營責任，所以，EPCO對運營期限普遍要求都會超過3年。

     若EPCO的實施主體為預算管理部門，除PPP可以“先采購，后預算”外，其它都要遵循“先預算，后采購”的要求且預算不得超過中期財政規(guī)劃，在《關(guān)于推進和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》（財庫[2014]37號）也明確“采購需求具有相對固定性、延續(xù)性且價格變化幅度小的服務(wù)項目，在年度預算能保障的前提下，采購人可以簽訂不超過三年履行期限的政府采購合同”，這都要求EPCO中的運營托委期限不得超過三年。

     于是，實踐中很多項目將委托運營期限調(diào)整為3年的倍數(shù)，約定3年過后自動續(xù)期運營委托以滿足3年的要求，或?qū)嵤┲黧w更換為平臺公司以規(guī)避預算管理的限制，后續(xù)政府如何將費用撥付至平臺公司也是問題。

3、延期支付與嚴禁墊資施工的沖突

     《政府投資條例》已明確政府投資項目嚴禁墊資施工，但EPCO項目為了制約設(shè)計方和施工方，往往會提留部分工程費用延期至運營期內(nèi)支付，按照質(zhì)保金提留的比例要求，目前僅能提留3%，但實踐中往往都會高于3%，這種計提方式是否屬于墊資施工？

     除制約設(shè)計方和施工方的目的外，還有業(yè)主希望通過EPCO解決項目的部分資金問題，設(shè)置為過程支付60%的進度款，其余40%部分若干年返還，至于財務(wù)費用則由承包方在運營費用中進行綜合平衡，不再另計，以規(guī)避被認定墊資施工的風險。

4、承包方與運營方的連帶責任切割問題

      EPCO的中標人往往由工程承包方和運營方組成聯(lián)合體，承包方和運營方需簽訂聯(lián)合體協(xié)議，明確各自的工作和職責，中標后，需要聯(lián)合體共同與招標人簽訂合同，聯(lián)合體就承擔的項目建設(shè)運營承擔連帶責任。

      實踐中，由于運營期限通常較長，工程總包方不愿承擔運營風險，而運營方不擅長建設(shè)管理，承包方和運營方均希望規(guī)避連帶責任，于是乎，很多EPCO項目又分割為EPC合同和OM合同，由招標人分別與承包方和運營方簽訂EPC總包合同和OM運營維護合同。

      這種約定明與招標投標的聯(lián)合體之間的連帶責任相沖突，未來追責時，這種約定顯然無法進行對抗。

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